綠色金融 | 全國碳市場履約制度與配額分配方案再優化
2024年10月21日，生態環境部發布《關于做好2023、2024年度發電行業全國碳排放權交易配額分配及清繳相關工作的通知》（國環規氣候〔2024〕1號）（以下簡稱《履約通知》）?！堵募s通知》的發布標志著全國碳市場第三履約周期履約相關工作的全面啟動。本次《履約通知》在履約制度、配額分配計算方法、抵銷配額清繳、配額結轉等方面做出新的要求，具體如下。
（1）履約制度。不同于前兩個履約周期，第三個履約周期要求納入重點排放單位分別在2024年底和2025年底分別完成2023年度和2024年度的配額清繳，即按照一年一履約開展相關工作。此外，為了進一步促進重點排放單位履行控排減排義務，提升全國碳市場的履約率，允許履約截止日期后仍未足額清繳且在后續年度未完成配額核減的重點排放單位繼續完成配額清繳。
（2）配額分配計算方法。根據《履約通知》附件1《2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案》（以下簡稱《配額分配方案》）在計算配額數量時，取消了“機組冷卻方式修正系數”，并對機組調峰修正系數作出簡化，由之前的四檔簡化為只區分機組負荷（出力）系數大于等于65%和小于65%兩種情況。同時，《配額分配方案》對燃煤機組的發電基準值進行了調整，燃煤機組的2023年平衡值、2023年基準值和2024年基準值相比之前方案的數據都有小幅上漲，因此配額發放收緊程度有所放緩。
（3）CCER抵銷清繳使用?！堵募s通知》允許重點排放單位使用CCER用于抵銷配額清繳，抵銷比例仍然是不超過應清繳配額量的5%。但是，2017年3月14日之前簽發的CCER減排量，可于2024年12月31日前用于全國碳排放權交易市場抵銷碳排放配額清繳；自2025年1月1日起便不可再用于全國碳市場的抵銷配額清繳。而在2024年1月22日之后新簽發的CCER減排量，既可以用于2023年度的履約，也可以用于2024年度的履約。
（4）配額結轉。本次《履約通知》中發布的《2019-2024年度碳排放配額結轉方案》增加了“重點排放單位基礎可結轉量”，即每個重點排放單位都可以獲得10000tCO2配額的結轉數量。配額結轉數量根據配額凈賣出量確定，配額結轉申請截止日期是2026年6月10日。
（5）處罰。全國碳市場2023年度履約工作是《碳排放權交易管理暫行條例》（國令第775號）正式施行后第一個遇到的履約工作，重點排放單位若不按時足額清繳配額，將受到嚴厲懲罰。
展望全國碳市場發展，隨著從第三履約周期開始實行一年一履約的制度，或將在一定程度上抑制全國碳市場過于明顯的交易“潮汐”現象。但是從短期交易來看，根據《履約通知》要求，距離2023年履約截止日期僅60余天，交易窗口期很短，因此可能在短期內引發交易量的顯著上漲。同時，全國碳市場即將擴容，水泥、鋼鐵、電解鋁三個將在2025年底前完成首次履約工作。全國碳市場的擴容有望進一步提升重點行業減排效果和市場活躍度。此外，長期來看，金融機構有望參與到全國碳市場的建設和交易工作。在CCER方面，已經結束公示的36個CCER項目的減排量有望趕上今年年底交易。
事件
2024年10月21日，生態環境部發布《關于做好2023、2024年度發電行業全國碳排放權交易配額分配及清繳相關工作的通知》（國環規氣候〔2024〕1號）[1]（以下簡稱《履約通知》）。
點評
《履約通知》的發布標志著全國碳市場第三履約周期履約相關工作的全面啟動。不同于前兩個履約周期，第三個履約周期要求納入重點排放單位分別在2024年底和2025年底分別完成2023年度和2024年度的配額清繳，即按照一年一履約開展相關工作。2024年也是全國核證自愿減排量（即CCER）暫停前簽發的CCER最后一次用于全國碳市場配額抵銷清繳。隨本次《履約通知》發放的《2019-2024年度碳排放配額結轉方案》明確配額結轉規則，有利于避免配額“惜售”的情況出現，進一步活躍碳市場交易，同時為后續全國碳市場的擴圍奠定基礎。
一、《履約通知》主要內容解讀
1.1 履約工作基本流程
本次《履約通知》對第三履約周期的配額發放、清繳履約、整改處罰，以及后續的配額結轉作出明確的時間安排，各納入重點排放單位以及相關單位需嚴格按照《履約通知》中的時間要求完成對應工作。
需要說明的是，盡管《履約通知》規定了正常履約截止日期和整改履約截止日期，但是為了進一步促進重點排放單位履行控排減排義務，提升全國碳市場的履約率，《履約通知》在“四、保障措施”的“（四）強化了履約服務”部分提出，“履約截止日期后仍未足額清繳且在后續年度未完成配額核減的重點排放單位，可繼續向省級生態環境主管部門提出履約申請，經省級生態環境主管部門確認后，由注登機構協助重點排放單位繼續完成配額清繳”。
1.2 配額分配方法
1.2.1 履約范圍
根據《履約通知》附件1《2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案》（以下簡稱《配額分配方案》），納入配額管理的重點排放單位由各省級生態環境主管部門依據《關于做好2023—2025年發電行業企業溫室氣體排放報告管理有關工作的通知》（環辦氣候函〔2023〕43號）確定。重點排放單位納入門檻為“包括經最近一次核查結果確認以及上年度新投產預計年度排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量（綜合能源消費量達到1萬噸標準煤）的發電行業企業或其他經濟組織”。
對于不具備發電能力的純供熱機組（熱源在2023年和2024年與發電設施保持物理隔斷），在發放年度核定配額前關停的機組，以及2023、2024年新投產機組不納入當年度配額管理，則不納入此次配額管理，無需履約。
此外，重點排放單位購入電力產生的二氧化碳間接排放不再納入全國碳市場交易市場管理范圍。
1.2.2 配額發放與計算
（1）配額發放
2023、2024年度配額全部實行免費分配，采用基準法并結合機組層面豁免機制核定機組應發放配額量。
與第二履約周期類似的，配額核定發放時會根據企業不同的情況按照不同方式實施。具體來說如下：
對涉司法凍結等存在明顯履約風險的重點排放單位，以及配額分配方案發布時未足額清繳上一履約周期配額的重點排放單位：相關單位的配額發放至省級生態環境主管部門賬戶，并由省級生態環境主管部門委托注登機構對重點排放單位進行強制履約。若履約后配額仍有剩余，則發放至重點排放單位賬戶上；若配額不足，則督促企業補足差額、完成履約。
對執法檢查中發現問題并需調整碳排放核算結果的，未足額清繳上一年度配額的，已預支（含個性化紓困）配額量的，以及存在其他需要調整配額情形的重點排放單位：省級生態環境主管部門應根據核查結果、執法檢查結果、上一年度未足額清繳配額量、預支量、剩余調整量等確定其配額調整量，并按照調整后的結果發放。
（2）配額數量計算
在機組分類上，《配額分配方案》仍然沿用之前的分類標準，即將發電機組按照燃料種類及機組容量劃分為四類：（a）300MW等級以上常規燃煤機組；（b）300MW等級及以下常規燃煤機組；（c）燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規燃煤機組（含燃煤循環流化床機組）；（d）燃氣機組。
相比《關于公開征求<2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案（征求意見稿）>意見的通知》（環辦便函〔2024〕216號）（以下簡稱《配額分配方案（征求意見稿）》），本次《配額分配方案》在燃煤機組配額發放計算方法上做了一定的修訂，取消了“機組冷卻方式修正系數”，空冷機組將受到一定影響。同時，在機組調峰修正系數作出了簡化，之前的四檔簡化為只區分機組負荷（出力）系數大于等于65%和小于65%兩種情況。修改后的配額計算公式如下所示。
另一重大變化是，相比于《配額分配方案（征求意見稿）》，《配額分配方案》在燃煤機組的基準值上也作出了一定調整，調整后各類型的基準值如下表所示。調整后，三種燃煤機組的2023年平衡值、2023年基準值和2024年基準值相比《配額分配方案（征求意見稿）》中的數據都有小幅上漲，因此配額發放收緊程度有所放緩。
根據生態環境部應對氣候變化司司長夏應顯介紹，第二個履約周期配額總量盈虧基本平衡，全國碳排放權交易市場2021、2022年度配額發放量分別為50.96億噸、51.04億噸，經核查的實際排放量分別是50.94億噸、50.91億噸，分別盈余147萬噸、1298萬噸，占配額發放總量的0.03%、0.25% [2]。但是需要注意的是，第二履約周期存在2023年度配額預支的情況，需要在發放2023年度配額時進行核減。此外，疊加配額基準值下降的情況，第三履約周期配額發放總量將有一定程度下降，市場總體呈現缺口狀態。但是考慮到配額結轉規則的實施，預計全國碳市場仍將有比較充分的配額供應，可以較好緩解配額價格過度上漲，以及由于部分重點排放單位配額“惜售”而導致有缺口的企業無法購買配額完成履約的情況出現。
但是需要說明的是，對于有配額缺口的重點排放單位，仍然要面臨支付較大履約成本的情況。因此這些企業仍然需要在未來做出更多努力以緩解、扭轉配額不足的問題。
1.3 配額清繳與CCER使用
1.3.1 配額清繳
重點排放單位應在2024年底和2025年底前分別按時足額清繳與履約通知書上要求的配額數量。針對有意愿履約但因銀行賬戶被司法凍結等客觀原因無法購買配額的情況，《配額分配方案》提出“可由其他企業提供配額協助完成履約”的方式。
1.3.2 CCER使用
《履約通知》允許重點排放單位使用CCER用于抵銷配額清繳，抵銷比例仍然是不超過應清繳配額量的5%。需要特別說明的是，根據《履約通知》和生態環境部在2023年12月25日發布的《關于全國溫室氣體自愿減排交易市場有關工作事項安排的通告》的要求，2017年3月14日之前簽發的CCER減排量，可于2024年12月31日前用于全國碳排放權交易市場抵銷碳排放配額清繳。自2025年1月1日起便不可再用于全國碳市場的抵銷配額清繳。即CCER暫停前簽發的CCER只能用于2023年度的抵銷配額清繳。而在2024年1月22日之后新簽發的CCER減排量，既可以用于2023年度的履約，也可以用于2024年度的履約。
此外要注意到CCER在部分地方碳市場的使用也受到了一定的限制：
北京：根據《北京市生態環境局關于做好2024年本市碳排放單位管理和碳排放權交易工作的通知》（京環發〔2024〕8號），2017年3月14日前已獲得國家備案的核證自愿減排量，從2025年1月1日起也不能用于北京市碳排放權交易市場抵銷。
廣東：廣東省2020年11月19日發布的《廣東省碳排放管理試行辦法》要求，“用于清繳的中國核證自愿減排量，不得超過本企業上年度實際碳排放量的10%，且其中70%以上應當是本省溫室氣體自愿減排項目產生”。
考慮到除北京以外其他地方碳市場的配額價格總體較低，而CCER的價格與配額的價格掛鉤。為實現老CCER收益的最大化，建議在2024年底前完成出清。
1.4 配額結轉
對比《配額分配方案（征求意見稿）》，本次《履約通知》中發布的《2019-2024年度碳排放配額結轉方案》（以下簡稱《配額結轉方案》）對配額結轉規則進行了一定的修改，增加了“重點排放單位基礎可結轉量”，即每個重點排放單位都可以獲得10000tCO2配額的結轉數量，以滿足了企業靈活作出交易計劃、部分缺口企業完成履約后適當留存配額的需求。
此次配額結轉規則中的結轉倍率依然維持為1.5。根據結算計算公式和相關要求可知，最優結轉策略是配額有盈余的重點排放單位凈賣出自有配額余量的40%，實現賣出收益最大化和結轉配額量最大化。
需要注意的是，若重點排放單位未能按要求完成2023和2024年度的履約，則不得申請配額結轉。而對于企業因被司法凍結而無法按要求及時開展配額結轉的，在人民法院裁定司法解凍后，可按照相關要求通過注登系統補交配額結轉申請并完成配額結轉。
1.5 處罰
作為全國碳市場最重要的行政法規，《碳排放權交易管理暫行條例》（國令第775號）（以下簡稱《暫行條例》）對全國碳市場的健康穩定發展有重要意義，對全國碳市場的各類違法行為也作出了嚴格處罰規定。根據《暫行條例》第二十四條，“重點排放單位未按照規定清繳其碳排放配額的，由生態環境主管部門責令改正，處未清繳的碳排放配額清繳時限前1個月市場交易平均成交價格5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，按照未清繳的碳排放配額等量核減其下一年度碳排放配額，可以責令停產整治”。
全國碳市場2023年度履約工作是《暫行條例》正式施行后第一個遇到的履約工作，因此各納入重點排放單位應重視此次履約工作，避免受到嚴格處罰，而對自身的生產和聲譽帶來必要的損害。
二、全國碳市場展望
2.1 全國碳市場交易
根據《全國碳市場發展報告（2024）》，全國碳市場第二履約周期納入重點排放單位2257家，年覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，占全國二氧化碳排放的40%以上，成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的市場。全國碳市場第二個履約周期碳排放配額累計成交量和成交額較第一個履約周期分別上漲47.01%和125.26%，掛牌協議交易成交量和大宗協議交易成交量分別上漲33.93% 和49.73%。在交易價格方面，全國碳市場第二個履約周期綜合價格收盤價在50-82元/噸之間波動。2023年底，綜合價格收盤價為79.42元/噸。2024年4月22日，全國碳市場“碳排放配額21”、“碳排放配額22”最高成交價100元/噸，全國碳市場碳價首次達到百元大關。全國碳市場“碳排放配額19-20”、“碳排放配額22”最高成交價105元/噸，為歷史最高位。截至2024年10月18日，全國碳市場綜合收盤價103.51元/噸。
從過往兩個履約周期來看，在臨近履約截止日期時，市場呈現明顯的量價齊升的狀態。但是，隨著從第三履約周期開始實行一年一履約的制度，或將在一定程度上抑制全國碳市場過于明顯的交易“潮汐”現象。但是從短期交易來看，根據《履約通知》要求，距離2023年履約截止日期僅60余天，交易窗口期很短，因此可能在短期內引發交易量的顯著上漲。
而對于第三履約周期的碳價波動趨勢，盡管配額結轉規則已經出臺，將會使得市場上配額供應較為充分，避免第二履約周期碳價曾在短期內迅速攀升到一個歷史高點。但是由于無法準確判斷配額盈余企業何時投入多余配額以及投入數量，因此可能導致配額價格短期內震蕩上行。若前期盈余配額投入不足而集中在2025年底，又可能導致配額價格大幅下降。因此需要重點排放單位時刻關注市場行情，及時作出市場判斷和交易選擇。
2.2 全國碳市場擴容
（1）重點行業擴圍
2024年9月9日，生態環境部發布《關于公開征求<全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）>意見的函》（環辦便函〔2024〕299號）。這意味著全國碳市場的擴圍工作將加速推進。
根據該工作方案的要求，在啟動實施階段（2024-2026年），2024年作為水泥、鋼鐵、電解鋁行業首個管控年度，需在2025年底前完成首次履約工作。根據《<全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）>編制說明》，在納入上述三個行業后，預計將新增重點排放單位約1500家，覆蓋排放量新增加約30億噸，全國碳市場（含四個重點控排行業）覆蓋溫室氣體排放總量將占全國排放總量的約60%。隨著全國碳市場的擴容，其重點行業減排效果和市場活躍度有望得到進一步提升。
（2）金融機構
除納入更多重點控排行業和企業，長期來看，金融機構有望參與到全國碳市場的建設和交易工作中。2024年4月10日，中國人民銀行、國家發改委等七部門聯合發布《關于進一步強化金融支持綠色低碳發展的指導意見》，提出“逐步擴大適合我國碳市場發展的交易主體范圍”，為金融機構參與全國碳市場交易留有一定空間。2024年10月12日，中國人民銀行、生態環境部等四部門聯合發布《關于發揮綠色金融作用 服務美麗中國建設的意見》，提出“穩步推進金融機構參與全國碳市場建設”。該文件將金融機構單獨列出，且工作節奏為“穩步推進”。
目前，我國8個地方碳市場均允許重點排放單位以外的機構參與碳交易，且已有8家券商獲得證監會批準可以自營參與碳排放權交易。后續，將由中國人民銀行、生態環境部、金融監管總局、中國證監會協調聯動，共同探討并制定金融機構的篩選納入標準、業務開展規范、風險防范措施等制度，以穩步推進金融機構參與全國碳市場交易，為全國碳市場重點排放單位提供更加豐富的碳市場融資和風險管理工具，以及相關專業化服務，激發碳市場更大的活力。
2.3 CCER簽發進展
2024年1月22日，CCER正式重啟交易。近日，重啟后首批CCER項目已正式結束公示，37個公示項目共有36個結束公示，1個項目申請撤回公示。據全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統及信息平臺顯示，首批CCER公示項目包含了21個海上風電項目、5個光熱發電項目、9個造林碳匯項目、2個紅樹林營造項目，計劃減排量超過7000萬噸。其中，計劃減排量最大的項目是福能海峽公司長樂外海海上風電場C區496兆瓦海上風電項目，年減排量約846357噸；最小的項目是福建省霞浦縣鹽田鄉和長春鎮紅樹林植被修復項目，年減排量約1085噸[3] 。除上述已結束公示的首批項目外，目前，還有6個項目正在公示中，計劃減排量102.76萬噸。
CCER項目結束公示后進入“項目審定”階段。根據《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（生態環境部令 第31號）相關規定，已結束公示的項目后續還需至少50個工作日已完成CCER減排量的簽發。因此，首批CCER項目的減排量有望趕上今年年底交易。但對于部分有配額缺口的重點排放單位而言，若無法前期確定以及鎖定目標CCER減排量，則仍建議盡早購買所需配額數量以完成履約，避免后續嚴格的處罰。
